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我国政府投资项目涵盖公共基础设施、文化、科教、国防等重要领域，对国民经济产生非常重大的影响。 政府投资项目初步设计质量是保证项目质量、效率、效益的重要前提。 随着《政府投资条例》的颁布，政府投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计作为项目决策阶段的三个重要环节，其审批流程更加制度化、规范化、法定化。 工程初步设计是施工图设计的依据，其提出的概算是控制政府投资项目总投资的依据和控制工程招标价格的依据。 加强初步设计管理和投资预算控制，规范初步设计阶段各项工作，是政府投资项目管理的核心环节之一，也是保质保量完成政府投资项目的重要基础。

一、明确政府投资项目的基本概念

1.1 政府投资

政府投资是政府实现全社会固定资产投资建设、优化公共资源配置、实现公共财政既定目标、调节宏观经济的重要手段。 是指利用预算安排的资金，在我国境内进行固定资产投资和建设活动，包括新建工程。 、扩建、改建、技术改造等

符合境内、使用预算拨款、投资于建设活动（即作为投资项目）三个要素的，属于政府投资。

1.2 政府投资资金

政府投资项目使用的“预算安排资金”为政府投资资金。 我国的预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算。

一般公共预算支出按照经济性质分类，包括工资和福利支出、货物和服务支出、资本性支出和其他支出。 国家发展改革委负责中央预算内投资，省级发展改革委负责省级预算支出。 投资是资本支出；

政府性基金预算用于特定公用事业，相关行业部门的专项建设资金为政府性基金；

国有资本经营预算支出用于向国有企业注入资本，不明确用途； 社会保险基金预算专门用于社会保险，无资本性支出。

1.3 政府投资方式

一般来说，政府投资根据投资性质、投资对象、投资控制、投资受益领域等，大致可分为直接投资、资本金注入、投资补贴和贷款贴息四种方式。 直接投资是指政府直接投资。 形成的资产属于国有资产，适合承担社会公共服务的公益性项目。

注资是指政府财政投资以资本形式注入，属于股权投资。 资本金是指项目投资者认缴的非债务出资。 不同行业的资本比率是不同的。 政府作为投资项目的股东进行投资。 投资形成的股权属于国有股权。 投资补贴是指政府以扶弱、扶新、扶优、扶小为目的，提供一定限额或比例的财政支持。

贷款贴息是指政府通过无偿贴息的方式对使用银行贷款的项目提供的贷款贴息。

补贴资金和贴息资金不形成新股权。 属于在建工程的，冲减工程成本； 属于已完工项目的，冲减财务费用。

1.4 政府投资项目

政府通过直接投资或者注资方式投资的项目统称为政府投资项目。 是政府直接投资、建成后相关资产、产权归国家所有的项目。 政府以投资补贴、贷款贴息等形式投资经营性项目，不属于政府投资项目。

上级政府以补贴形式向下级政府发放的投资，下级政府用于直接投资或注资的，投资方式仍分类为“直接投资”或“注资”，而不是投资方式意义上的“投资补贴”。 “这只是上下级具体分工的结果。上级安排投资的部门并不直接参与项目决策，下级部门承担项目管理职责。”

例如，国家发改委以补贴形式安排对地方的捆绑、削减投资，并不直接将资金拨付到具体项目。 但省发改委对专项资金进行了削减和拨付。 此类项目仍属于直接投资。 项目。

二、政府投资项目初步设计审批的对象、权限和程序

2.1 审批对象

采用直接投资和注资方式的项目，属于政府投资项目，实行审批制度。 政府管理主要集中在项目决策、实施过程、资金使用等方面的管理； 使用投资补贴和贷款贴息的项目，属于企业投资。 项目实行审批制或备案制。 政府管理主要侧重于资金管理，一般不会过多干预项目的具体决策和实施。 采用直接投资、注资方式的项目，必须编制初步设计、提出概算，并履行审批手续。

对于PPP项目，确定政府资金注入方式主要取决于资金与项目的关系以及投资形成的资产的属性。

需要注资的PPP项目也应严格履行初步设计审批程序。 采用工程总承包方式的政府投资项目，初步设计审批完成后，授予工程总承包项目。

2.2 审批机关

在国家层面，水运工程、公路建设等工程的初步设计由交通运输部相关部门审批； 民用航空专业工程和民用航空建设项目初步设计经中国民用航空总局审查批准；

水利基础设施工程初步设计由水利部审查批准； 其他政府投资项目的初步设计由国家发展和改革委员会审批。

目前，大多数省级政府部门参照国家有关部委的审批权限开展初步设计审批工作。 随着“放管服”不断深入，审批权限不断下放。

一般来说，初步设计的审批权限与可行性研究阶段的审批权限同步，即项目可行性研究报告由哪一级审批部门审批，初步设计也由该审批部门审批处于同一水平。

2.3 审批流程

为严格落实并联审批制度，规范投资审批行为，提高投资审批“一站式办理”水平，国家发展改革委会同多部门印发了《统一名称和申请材料》 《国家投资项目网上审批监管平台投资审批管理事项清单》（发改投资[2019]268号），建议项目单位网上提交的申请材料和部门的审批文件，作为后续审批事项的申请材料，应通过网络平台共享获取，项目单位不得重复提交。

因此，政府投资项目初步设计审批，项目单位应通过国家投资项目网上审批监管平台进行申请，并上传初步设计审批申请文件、工程可行性研究报告审批、初步设计文件等材料。

审批单位通过网上平台对项目进行网上初审，并决定是否受理。 政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

对经济社会发展或者公共利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，审批单位应当根据中介服务机构评价、公众参与、专家评审等情况，作出是否批准的决定。和风险评估。

三、政府投资项目初步设计审批审查要点

3.1 政策方面

项目初步设计及概算须符合可行性研究报告批准的规定，主要包括项目的建设内容、建设规模、投资总额、建设地点等。

建设规模、建设内容或者建设地点发生重大变化的项目，以及初步设计提出的投资估算超过批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的项目，必须报经批准的可行性研究报告提出的投资估算的10%以上的项目。原可行性研究审批部门重新审批。 进行初步设计审批。

上述现象可以分为两种情况：

一是擅自扩大规模或提高标准。 在此情况下，项目单位应严格按照可行性研究批复重新编制初步设计，并提出合理概算；

二是可行性研究不够深入。 在此情况下，项目单位应重新编制可行性研究报告，报原可行性研究部门批准后，再编制初步设计。

3.2 专业技术方面

工程初步设计必须符合相关国家和行业标准、规范和设计深度要求。 例如，《铁路建设项目预可研、可行性研究和设计文件编制办法》适用于新建（改建）高速铁路、城际铁路、客货运共用铁路、重载铁路、铁路枢纽、铁路和公共铁路。 共同建设特大型桥梁、大型站房等大中型建设项目。

该方法进一步规范了铁路建设项目各阶段设计文件的构成和内容，统一了设计文件编制深度的标准，包含了铁路勘察设计的基本要求和基本原则，是铁路勘察设计的重要标准支撑。我国的铁路建设。

在工业与民用建筑领域，有住房和城乡建设部颁布的《建设工程设计文件编制深度规定（2016年版）》。 《规定》明确了初步设计文件编制深度的基本要求，要求设计深度在满足规定的基础上，还应符合各项专项审查和项目所在地的相关要求。

在水利、水电、公路工程领域，有《水利水电工程初步设计报告编制程序》、《公路工程基本建设设计文件编制办法》等标准规范项目。”

项目初步设计总体布局、功能布局必须合理，符合规划、用地、环境保护、安全生产、消防等相关要求；

各相关专业必须执行国家工程技术规范和行业标准，所使用的新技术、新材料必须安全、可靠、可行； 概算的编制原则、内容和计算方法必须符合国家和地方现行规定。

政府投资项目遵循经济、实用、安全的原则，用好钱，不搞表面功夫、不搞表面工程。

3.3 设计变更和预算调整

经批准的初步设计和批准的预算是项目建设实施和投资控制的依据，不得擅自调整或超预算。

如因项目建设期间价格大幅上涨、政策调整、地质条件重大变化、自然灾害等不可抗力因素，原设计方案及批准概算不能满足项目实际需要的，可以申请设计变更和概算调整，超出的资金由项目单位落实来源。

除上述四大原因外，项目实施过程中重大设计变更或违规行为均视为违规。

这里的重大设计变更主要是指工程建设规模、设计标准、主要建筑结构形式、主要工艺流程、重要设备、重大技术问题的处理措施、施工组织设计等方面的变更。

四、政府投资项目初步设计阶段常见问题

4.1 项目单位常见问题解答

我国政府投资项目是由政府有关机关或者其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织、建设、实施和管理的。 项目较多的单位一般设立自己的基建办公室，项目较少的单位则抽调人员。 成立临时项目部，负责项目组织实施。

项目单位往往存在行政干预过多、保护主义严重、管理模式相对粗放、管理和技术实力薄弱、违反施工程序等现象。 存在先建后报、小报大、大报小、未及时组织竣工验收等现象。

一些项目单位不注重投资控制，擅自改变设计方案、改变建设内容、扩大或缩小建设规模、提高建设标准等，导致项目发生重大变更或严重超调。

一些项目单位不重视主体工程建设，将大部分资金和精力投入到装修上。 导致主体工程在后续使用过程中无法满足基本功能，造成安全隐患。

4.2 设计咨询单位常见问题解答

该项目的可行性研究不够充分。 咨询单位开展可行性研究时，前期工作不扎实，分析论证不深入、全面，得出的结论不科学，简单替代同类项目，写出的可行性研究报告潦草。 结果，可行性研究报告漏洞百出。

有些项目没有按照法定程序选定设计单位，而是直接委托不具备相应设计能力的“相关户”承担项目初步设计，导致设计方案不科学、设计质量不合格、缺乏所需方案，以及设计图纸不合理。 、设计深度不达标、概算高估或遗漏项目计算不足等。

同时，市场上也存在资质归属混乱的情况。 一些设计咨询单位通过挂靠资质来牟取利润。 他们只生产章不生产技术，也没有相应的管理措施。 这就导致市场上出现了很多无组织的小团队，依靠别人的资质来开展工作。 设计咨询工作对项目质量构成严重威胁。

4.3 政府部门常见问题

随着审批权限的下放，一些下级审批部门承接项目的能力有限。 例如，在边远贫困地区，该地区专家数量和水平有限，难以开展立项审查工作，难以保证设计审批质量。

大多数审批部门依靠专家或第三方评审机构开展项目评审工作。 一些评审机构对专家行为标准的管理存在缺陷。 存在专家库更新不及时、专家技能不达标、专家通过项目评审谋取私利等现象。

缺乏事中和事后评价环节。 事中事后评价是实现市政府投资项目闭环管理的关键环节。 具有监督、控制、经验总结、信息反馈、提高项目投资管理水平等功能。

目前，开展事中和事后评价的政府投资项目还很少。 尤其是偏远地区，大多处于项目事中和事后评价的探索阶段。 项目后评价工作尚未实质性开展。 迄今为止开展的项目后评价大多只是浮于表面，趋于成型。

五、提高政府投资项目初步设计管理和概算控制水平的若干建议

5.1 提高项目单位的项目管理水平

强化项目单位的项目管理意识，严格把控“质量、进度、投资”三大控制要素，提高专业水平。 项目单位可定期邀请专家对管理人员进行专题业务培训，加强政策普及，增强管理人员的项目管理技能，提高规划和推进项目建设的专业能力。

还可引入专业的全流程咨询单位，提供从决策到竣工验收的全生命周期咨询服务。

特别是在初步设计阶段，咨询机构不仅熟悉初步论证流程，还可以从专业的角度向设计单位提供可行的建议，增强了项目建设过程的协作性，帮助项目单位改进提高效率并节省资金。

5.2 严格设计咨询行业管理

严格执行招标程序，通过公平竞争确定项目初步设计单位，严堵“相关户”后门。

需要招标投标的项目，严格执行《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定；

不需要招标的项目，应当根据具体情况，通过竞争性协商、竞争性谈判等公平、公正的方式确定。

鼓励初步设计阶段探索协同实时造价管理模式，利用新技术实现造价管理可视化、协同化，实现设计与造价的动态链接，提前预见项目建设过程中的各种不确定因素，进一步提高预算控制的准确性。

5.3 建立奖惩制度

建立设计咨询公司黑名单制度，建立信用档案，及时将设计咨询公司不良记录推送至信用中国。 造成重大损失的，可以限制在一定期限内参与政府投资项目的设计咨询。

行业主管部门或协会定期组织设计咨询行业优秀评选或竞赛，通过表彰优秀，鼓励设计咨询单位提高设计咨询水平。

5.4完善和完善专家库管理系统

建立专业门类齐全、经验丰富、技能过硬的专家库，进一步明确专家资格、库管理及相关权责，着力发挥专家专业能力，对专家库实行动态管理，更新定期进行，及时整合资源。

充分发挥专家在初步设计阶段的智库、顾问、权威和咨询作用，提高工程评审质量和公信力，提高初步设计和概算管理水平。

5.5 加强事中事后评价

深入开展政府投资项目后评价，对项目前期决策、实施、运行（运营）阶段以及项目经济效益、外部影响、可持续性等进行全面、系统、客观的分析.、检测项目预期目标是否实现以及主要指标是否实现，找出项目成功或失败的原因，吸取经验教训，为科学决策提供依据-制定未来新项目，提高投资管理水平。

同时，要加强后评价结果的运用，将后评价结果纳入考核体系，将后评价结果与绩效挂钩，采取切实可行的奖惩制度，强化后评价的严肃性。 -过程评价和事后评价。

结论

初步设计是项目决策阶段工程质量和投资控制的关键环节。 在初步设计阶段，项目单位、设计咨询单位、政府审批部门等各方共同努力，积极探索，共同改进，使政府投资项目初步设计真正得到提高。 确保政府投资项目的顺利实施和及时效益。